La Queja

Cuando se habla de un Procedimiento Contencioso Tributario el orden secuencial del procedimiento es bastante concreto y permite entender sin más las etapas que lo componen: Primero está el Recurso de Reclamación y si este no es satisfactorio opta por el Recurso de Apelación en el cual es el Tribunal Fiscal el encargado de dirimir.  Hasta este punto, no amerita mayor consideración sobre donde culmina tal procedimiento y si fuera asi pues se agota en la resolución que emite el Tribunal Fiscal.

Sin embargo, el Texto Único Ordenado del Código Tributario en su Artículo 155 nos trae una figura legal llamada Queja y esta sostiene: “La queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código, en la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera; así como en las demás normas que atribuyan competencia al Tribunal Fiscal.”  Lo que se puede entender por lectura y por tan ampulosa materia jurisprudencial del mencionado tribunal, es que la queja representa un mecanismo que permite que los procedimientos se lleven de manera correcta y acorde a ley. Como bien señala su propia norma, la queja es resuelta por la Oficina de Atención de Quejas del Tribunal en un plazo de 20 días hábiles. Pero, ¿Acaso es un procedimiento también? ¿Agota la vía administrativa?

En palabras de Vida (2015) el procedimiento administrativo es “[…] un conjunto de actuaciones efectuadas en orden legalmente predeterminado y reflejadas documentalmente en los correspondientes expedientes administrativos, y que se dirigen a preparar y prefigurar la declaración final resolutoria con relevancia jurídica que resuelven el procedimiento” (Vida, J.,2015 p. 3). Particularmente, nos añadimos a esta postura sostenemos que ciertamente un procedimiento administrativo configura una serie de actuares protocolares que como resultado buscan emitir un Acto Administrativo. 

Por otro lado, respecto de la queja Chau y Lozano (2001) sostuvieron que “el calificativo de recurso resulta impropio, pues como señala García de Enterría, lo que persigue con la interposición, no es la revocación de un acto administrativo, sino que se corrija en el curso del procedimiento aquellos defectos incurridos” (p.3).  En otras palabras, la queja podría ser tomada como un mecanismo reorientador, garantista y formal para el cumplimiento de las normas aplicables del procedimiento contencioso tributario.

Yendo en esa línea de ideas, respecto del agotamiento de la vía administrativa, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444 en su Artículo 228 Inc. 1 y 2 establece “ Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo […] Son actos que agotan la vía administrativa: a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa”.  Esta norma delimita que cuando no exista ente superior capaz de atender la impugnación de acto, se dará por entendido que el ultimo órgano emisor es quien agoto la vía administrativa.  Aunado a ello el Articulo 148 de la Constitución Política del Perú dispone “Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”.

Teniendo estas tres ideas claras, ya se puede ir al fondo del sentido de este artículo, el cual es analizar de forma muy practica los criterios respecto a si una queja representa o no un procedimiento y si es posible que la queja signifique el agotamiento de una vía administrativa como se sostuvo. Este tema se vio puesto a análisis en la Casación 13482-2015 respecto de una resolución que declaraba improcedente la demanda contenciosa administrativa sobre nulidad parcial resolución administrativa. En este caso Resolución de queja del Tribunal Fiscal.

La referida resolución del Tribunal Fiscal declaraba fundada la queja del contribuyente ya que estableció que se había notificado de manera conjunta una orden de pago y la resolución de ejecución coactiva y esto aplicaba a un criterio de afectación a los derechos de los contribuyentes según la STC 03797-2006-PA/TC. La administración tributaria demanda la nulidad parcial pero la judicatura resuelve improcedente, pues el cuestionamiento de defecto de tramitación es de orden formal y no se objeta la procedencia de la obligación tributaria.

En vía de apelación, la sala confirma la resolución apelada sosteniendo que:

Al considerar que un acto administrativo solo es recurrible en el proceso contencioso administrativo siempre y cuando cause estado, lo que no se habría producido en el presente caso. Así también refirió que el artículo 155° del Texto Único Ordena do del Código Tributario establece que la queja se presenta cuando existen actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el aludido texto normativo, constituyendo así un remedio procesal, y en tal virtud, su interposición no da lugar a la emisión de un acto administrativo que cause estado.  

La Corte Suprema de Justicia de la República Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria luego de un análisis normativo señala que cuando la Resolución del tribunal fiscal materia de controversia resolvió dar por concluido el procedimiento de ejecución coactiva y levantar las medidas cautelares embargadas, emitió un pronunciamiento sobre el fondo y causo estado.  Esto debido a que la resolución tiene carácter definitivo y no existe recurso impugnatorio en sede administrativa, por lo cual debe ser resuelto por el Poder Judicial mediante proceso contencioso administrativo.

De igual forma refieren que se habría inaplicado el Principio de favorecimiento del proceso debido a que se declaro la improcedencia de la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa, cuando la norma señala que, a falta de precisión normativa respecto del agotamiento, no podrá rechazarse la demanda.

Finalmente, lo destacable de esta casación es la posición adoptada sobre el las resoluciones emitidas en razón de una queja, disponiendo que en cuanto haya un pronunciamiento de fondo y que por su propia naturaleza no puede ser objeto de impugnaciones, es pertinente y admisible una demanda contenciosa administrativa para tutelar el derecho afectado.

En palabras de Vida (2015) el procedimiento administrativo es “[…] un conjunto de actuaciones efectuadas en orden legalmente predeterminado y reflejadas documentalmente en los correspondientes expedientes administrativos, y que se dirigen a preparar y prefigurar la declaración final resolutoria con relevancia jurídica que resuelven el procedimiento” (Vida, J.,2015 p. 3). Particularmente, nos añadimos a esta postura sostenemos que ciertamente un procedimiento administrativo configura una serie de actuares protocolares que como resultado buscan emitir un Acto Administrativo. 

Por otro lado, respecto de la queja Chau y Lozano (2001) sostuvieron que “el calificativo de recurso resulta impropio, pues como señala García de Enterría, lo que persigue con la interposición, no es la revocación de un acto administrativo, sino que se corrija en el curso del procedimiento aquellos defectos incurridos” (p.3).  En otras palabras, la queja podría ser tomada como un mecanismo reorientador, garantista y formal para el cumplimiento de las normas aplicables del procedimiento contencioso tributario.

Yendo en esa línea de ideas, respecto del agotamiento de la vía administrativa, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444 en su Artículo 228 Inc. 1 y 2 establece “ Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo […] Son actos que agotan la vía administrativa: a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa”.  Esta norma delimita que cuando no exista ente superior capaz de atender la impugnación de acto, se dará por entendido que el ultimo órgano emisor es quien agoto la vía administrativa.  Aunado a ello el Articulo 148 de la Constitución Política del Perú dispone “Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”.

Teniendo estas tres ideas claras, ya se puede ir al fondo del sentido de este artículo, el cual es analizar de forma muy practica los criterios respecto a si una queja representa o no un procedimiento y si es posible que la queja signifique el agotamiento de una vía administrativa como se sostuvo. Este tema se vio puesto a análisis en la Casación 13482-2015 respecto de una resolución que declaraba improcedente la demanda contenciosa administrativa sobre nulidad parcial resolución administrativa. En este caso Resolución de queja del Tribunal Fiscal.

La referida resolución del Tribunal Fiscal declaraba fundada la queja del contribuyente ya que estableció que se había notificado de manera conjunta una orden de pago y la resolución de ejecución coactiva y esto aplicaba a un criterio de afectación a los derechos de los contribuyentes según la STC 03797-2006-PA/TC. La administración tributaria demanda la nulidad parcial pero la judicatura resuelve improcedente, pues el cuestionamiento de defecto de tramitación es de orden formal y no se objeta la procedencia de la obligación tributaria.

En vía de apelación, la sala confirma la resolución apelada sosteniendo que:

Al considerar que un acto administrativo solo es recurrible en el proceso contencioso administrativo siempre y cuando cause estado, lo que no se habría producido en el presente caso. Así también refirió que el artículo 155° del Texto Único Ordena do del Código Tributario establece que la queja se presenta cuando existen actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el aludido texto normativo, constituyendo así un remedio procesal, y en tal virtud, su interposición no da lugar a la emisión de un acto administrativo que cause estado.  

La Corte Suprema de Justicia de la República Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria luego de un análisis normativo señala que cuando la Resolución del tribunal fiscal materia de controversia resolvió dar por concluido el procedimiento de ejecución coactiva y levantar las medidas cautelares embargadas, emitió un pronunciamiento sobre el fondo y causo estado.  Esto debido a que la resolución tiene carácter definitivo y no existe recurso impugnatorio en sede administrativa, por lo cual debe ser resuelto por el Poder Judicial mediante proceso contencioso administrativo.

De igual forma refieren que se habría inaplicado el Principio de favorecimiento del proceso debido a que se declaro la improcedencia de la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa, cuando la norma señala que, a falta de precisión normativa respecto del agotamiento, no podrá rechazarse la demanda.

Finalmente, lo destacable de esta casación es la posición adoptada sobre el las resoluciones emitidas en razón de una queja, disponiendo que en cuanto haya un pronunciamiento de fondo y que por su propia naturaleza no puede ser objeto de impugnaciones, es pertinente y admisible una demanda contenciosa administrativa para tutelar el derecho afectado.

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